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“十八大”以后的税务发展方向认识与展望

2013-4-12 12:25:36  来源:中华会计网校  文字大小:【】【】【


  在前面两年,中央对于上海的发展战略,提出一些明确的要求,要打造金融中心,服务业中心。从东部发达地区率先实现现代化这样一种战略性考虑,提出4个中心,分别是金融中心、服务中心、信息中心等等,这些显然是上海率先在升级换代的要求,率先实现现代化这个历史过程中间,成为带头羊、领头燕这样一种要求,相配套需要在政府发挥作用的整套机制里面,税制必要的改革创新。那个时候在俞正声书记的指示之下,上海管理部门与财政部财政科学研究所联系,专门研究一下对于服务业,第三产业的发展所需要的营业税改革。开始还以为仅仅限于对于上海的发展,来考虑这个具体研究成果。后来在磨合思路与基本要点过程中间,最后领会到,余书记所要求的并不针对上海。而是首先站在战略全局把这个事情弄清楚,国际经验怎么样,我们国家现状怎么样,存在的问题是什么,要在营业税改革方面,有助于化解这些问题,应该怎么样设计思路和要点,后来研究成果出来之后提交到上海决策层面,进而提交至中央层面,并考虑上海营业税改增值税的“先行先试”改革方案。而且这个改革思路也正式写入了“十二五”规划,中国关于“十二五”规划建议里面,第一次明确了“营改增”改革思路。

  2012年1月1号上海启动“营改增”改革。到了第4季度,明确现在至少12个省级行政区和计划管理市将跟进上海的方案。浙江、江苏、北京、深圳等等。现在来看如果不出大的意外,十八大之后“营改增”会进一步的得到推进,如果做一个粗线条的展望,“十二五”期间这个改革有可能在全国铺开,从逻辑上来说,它也不利在某个地方长期进行所谓的试点,应该通过试点之后,必须尽快的把这个抵扣链条连接上,尽可能的全覆盖统一市场以及所有的经济活动。这是一次从局部到全局的税改活动,启动之后更多地区跟进,最后和整个统一市场,完成先进性机制的完全对接。与中国其它方方面面的改革对比来看,“营改增”是迄今为止争议最小、没有明显的全盘否定意见的改革,虽然有一些不满意和问题的反映,但都不是伤筋动骨的问题和硬障碍,是目前中国共识程度最高的改革。

  那“营改增”带来了怎样的新机制呢?过去在1994年的构件中有23种税,现在已经缩减到19种。在这样一个多层次复合式的框架里面,再加之种种主客观条件的限制,使增值税和营业税成为中国税收的最主要来源。增值税作为最大的税种,当时是采取了所谓的征改型:只是在构件原料方面允许做抵扣,而设备不允许做抵扣。在那个阶段上是有利于遏制反复出现的投资过热,如果再把增值税按照全覆盖考虑,那中央跟地方财政关系就很难协调。所以把交通运输、建筑安装和服务业跟流转税相关的营业税,相对独立出来交给地方,属于地方税种。而增值税是中央拿75%,地方拿25%,地方只拿1/4。同时按照1:0.3的比例返还给地方,来实现1994年起建立社会主义市场经济目标模式配套的通盘改革。当然这个改革方案存在当时的局限性,来后也陆陆续续在调整1994年的方案,比如说当时留下的所得税尾巴,仍然按照隶属关系决定所得税的归属,到2002年终于把所得税处理为规范的共享税,不再按历史观念征收,完成了1994年的全面革除。

  诸如此类的渐进的发展过程中间,我们意识到原来1994年方案里边营业税的机制有必要再进一步的改造。原本的方案实际上是希望增值税已经在制造业里面,取消了原来流转税概念之下重复征税因素,后道环节可以自动监督前道环节完税,而且以清晰的,可以在管理上做的很严谨的发票作为凭据。作为进项抵扣这个链条形成之后,如果把这个链条延伸到原来营业税覆盖的领域,遇到了重复征税的机制,便得到了根本的改造。和前面的抵扣链条打通,把它延长到整个市场的全部经济活动。这个重复征税会带来什么不良的效率,最典型就是说被营业税覆盖,实际上更形象的说法是“小而全,大而全。”

  如果按照现在的专业化细分方向,根据客观实际,需要在自己的一些组织结构里有另立企业法人的安排,一旦辅助实施,马上就会面临重复的征税,那么大家想来想去,算来算的,于是就把自己的企业尽可能做成“小而全,大而全”的核算模式,但是这在客观上遏制了专业化带来的升级换代效应,包括很多企业,在前端和后端本来应该实现种种顺应着现代市场经济发展的竞争要求的,专业化细分的行为,都变得犹豫不决或者疑虑重重。而到了上海必须打造企业中心地位的时候,这样一种制度安排越来越变得不可容忍。如果把它换成“营改增”以后,无非就是把这个抵扣链条一直延续到交通运输建筑安装和被它覆盖的服务业的全过程,这样大家就可以放开手可以无所顾忌的做专业化细分做服务外包。

  “营改增”最主要机遇就是减税,因为减少的是重复课税因素。减税带来的结果当然还有具体方案的设计,比如说小企业简单的按照小规模纳税人的低税率,它们普遍受到了“营改增”带来的减税好处。最有活力的成规模的企业,它自己发挥潜力,发挥能力,来做专业化细分,提升自己市场竞争能力而表现形式,就是它提供的服务,性价比上升。性价比上升带来了直接的结果,是提升消费。价格起了,消费者方面收入等等,各种各样的消费都铺垫了。在性价比提升的时候,当期收入会更大来用于消费支出,而提升消费直接的结果是改进民生和扩大内需。就是我现阶段特别看重的和全局战略直接相关的基本概念,我们得到了我们机制性的支持,这样的营改增的结构性减税的重点,同时带来的对于我们整个经济活动,通过专业化的细分,通过更健康的充分市场竞争而升级换代的效应是非常值得看重的。也就是有了这样一种支持,可以结合方其它方面面的改进,支持上海打造体育中心,支持其它的地方在新的历史起点上发展的更好。最后使得全中国整个体育市场,所有的相关企业,一起来努力升级换代,一起来在更好的市场发挥薄力的方面,形成逻辑贯通的,有利于长期可持续发展的扭转税代扣链条和投资发展环境。

  就以上看来“营改增”的改革顺应了时代的要求,顺应了现阶段的升级换代的要求。再往下要说说上海营改增改革以后出现的一些问题。开始听到比较多的是有些企业反应,自己没有得到减税的好处。在做一些调研以后,按粗线条的说法,在减税方面,从面上说是实实在在的没有含糊的,因为上海方面的帐结算的很清楚。上半年算下来将近有50个亿的实际政府减税的、让步的资金量。到了下半年结算全年要有150亿多。据此推算,如果按上海方案推到全国,那么全国一个年度减税量应该是3千亿。减税从面上算账是清清楚楚,那么就回到具体行业,具体的局部。为什么有的行业说自己没有享受到减税的好处?就说共性方面的而言,现在看起来反应最强烈的还是交通运输方面。交通运输企业说,我怎么算来算去我就是没有减税,我的税收负担比去年同期比还上升了?大体的解释是这样的:交通运输的特点是固定资产中心主要表现,比如说运输队的车辆,或者船队购买船舶。那么面上算下来,大概固定资产中心周期在运输车辆上面,是4年一转向。所以理论上说,4年一走完,这样的企业所受到新的机制,减税的好处才能完全呈现。1月1号启动之前,已经购买的车辆它没有走到下一轮更新结点的时候,它的付出,它所产出计算以后,不足以这个机制给你带来减税的好处。你只有在新一轮购买车辆固定资产周期的时候,这个好才比较集中的反应出来。所以估计来讲这种运用机动车搞运输的企业,如果是四年左右的投资资产更新周期,那么两年左右的时候,应该有一半的企业感受到了这个减税的好处,4年走完,应该所有的企业都感受到减税的好处。当然现实情况里面情况千差万别,但是这样一个解释,大致能够对应机动车辆来完全运输业务这些企业的情况。所以上海方面,并不是说感觉有些细分的行业,像运输队它税负没有下降反而上升,而是说在现在允许对企业做过渡性的处理。最后听到的是企业做具体一个时段的核算以后,税负先减轻一半,到年底核算如果确实还有增加的税负,那因为政府设定了一个货币性基金,可以帮企业全补回来。以这种过渡性补贴的方式,使这种企业税负不上升。从逻辑上讲,年复一年走下去,4年走完可能这个问题也就不复存在了。而以后按照这种一个机制,周而复始的循环,企业接受这样一个新的营改增的政策。

  按中国现在财政体制的税种划分来看,营业税是地方政府收入,除了隶属关系直接进中央的某些银行的营业税收属于中央之外,其它的营业税归地方,而且是地方最看重的税收方面,是有一定支撑力的收入来源。如果“营改增”的增值税增量的75%是归中央,那么地方怎么办?上海的办法是:现在营改增之后算回去,按照原来的体制,所有归地方的都有地方来处理这个问题。后续跟进的其他城市和地区,从现在的情形来看也照此处理。所以目前是回避了怎么样调整中央、地方共享营改增的这些更棘手问题。但是到了一定的时候,比如说接近国家全面覆盖了,估计那个时候对这方面要有一个通盘的设计和考虑,当然这个问题更复杂,财政部体制的调节涉及到方方面面,其它的地方税种在这个期间是不是可以得到一定的培育和发展,新的一轮配套改革,在具体的思路和要点方面怎么设计,我们需要拭目以待。

  下面谈谈在十八大以后税收和税制改革的趋势,十八大之后新的国家领导集体、最高决策层面他们明确释放了一些改革信号。十八大的报告明确要求必须加快改革财税体制,这和其他要求有什么区别?十八大报告对金融来说是深化金融体制改革。一个加快一个深化,明确要求上是有区别的。加快意味着这个事情更有时不我待,不可拖延的这样一个迫切心里。我们在看十八大以后,习近平总书记在考察广东的时候,特别指出中国的改革已经进入攻坚期和深水期,必须以更大政治勇气和智慧,深化重要领域改革。改革开放是决定当代中国孕育的关键一招,我们要坚持改革开放,正确方针,敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,即冲破思想观念的障碍,又突破利益固化的范例。要在深入调整研究的基础上,提出全面深化改革,顶层设计和总体规划。

  李克强同志最近在综合改革实验区工作会议讲话指出,改革是中国最大的红利,改革的空间潜力仍然十分巨大,让人民过上更加美好的生活,必须通过改革开放。这是回应总书记在第一次讲话,被媒体称为就职演说的那一次里面的,一个关键的表述。那次讲话通篇非常平和,没有政治术语。说的是老百姓都能听懂的接地气的话。它里面关键一句话是说,“人民对美好生活向往就是我们奋斗的目标”,而克强同志在这里面,把这个美好生活这种愿景实现的必由之路,落到改革开放上面来。接着克强强调改革中要打破固有利益格局,调整利益预期。这就是我们学者经常说到的,必须触动基本利益,现在没有那些便宜事情了,你任何一个改革,只要一动必然触及利益。所以要打破固有利益格局,调整利益预期,即需要政治勇气和胆识,也需要智慧和系统的支持,即要有顶层设计,又要尊重基层创新。即要先行先试又要依法办事。像上海和重庆先行先试房产税,这成为社会上反复议论的问题,如果你在网上和微博上看的话,舆论上都是说对这个事情的不认可、批评,甚至有些人也可以理解,触动利益了,牵动感情了。是以跳出来骂的方式来发泄他们的不满,但是在领导同志讲话里面,非常明确一点肯定小平同志所讲的,生活的改革在方向上,很多重大的事情上要不争论,大胆的试,大胆的闯。所以有要先行先试,有些人可能动机是好的,先有人大做通盘设计,税收是依法的,先要把房产税法律讨论清楚,大家都接受再正式通过付诸实施。听起来逻辑上很有道理,税收法定,依法治国,依法治税。但在中国经济转轨的现实生活里面,这种要求实际上等于的封杀了一系列要攻坚克难的改革空间。

  我们设想一下,像房产税这样激烈争论这样一个改革事项,经过人大讨论,讨论出一个房产税法。真的像有些反对者比如北师大的董教授说的,100年也不会有结果。他的说法是,中国要推行房产税150年之后。这个事太难,太难。但是我们现在要讲,按照小平同志所说的,改革要杀出一条血路,“大胆试,大胆闯。”这样精神支撑之下,再加上我们科学决策,应该是一个结合的。所以从现在领导同志讲话中,是把这个先行先试非常明确的,摆在必要的改革要领之一的位置上。同时又要依法办事。我们这个法,从已经形成宪法,到税收方面为数很少的几个法,比如说《个人所得税法》等等,在一个大量暂行条例,现在红头文件,像上海、重庆改革实验的这种官方的文件,它都是法律体系的依据,不是说我们按照文件或者按照暂行条例来做事就违法了,不是一个概念,你必须承认中国法律建设过程它是一个逐渐变化的过程,秉持着这样的精神,我们来具体谈谈税收改革。

  中国过去的改革走到现在,应该充分肯定它的成果,但是黄金发展期伴随矛盾突现期,现在已经看的出来中国从价格GDP方面,一般商品已经解决市场化了。基础品、基础能源从中国最主要的煤到电这样一个再生产业,从经济命脉这方面的连接是严重处于扭曲状态,多年煤、电关系不能理顺,价格形成机制是非市场化的,造成一系列严重的矛盾和问题。价格方面不在基本生产要素,在基础能源上从煤到电这样一个生产链条上面,真正使它比价关系和价格形成机制健康化,我们就会陷入矛盾累计而陷入一种危险。在价格这方面实施一个配套改革,真正使市场经济健康起来,必须涉及到相关税收,比如说资源税,资源税已经在2011年原油、天然气上从原来无关痛痒从量,变为现在跟市场经济形成的价位水涨船高的总价。这个机制现在已经分两步推到全国,整个全国原油、天然气,新疆方案已经全覆盖。剩下的预计今年进一步扩大到其它金属矿,我们已经拭目以待,那煤怎么办?一旦扩大到煤,从煤到电的过渡改革,到理顺基础品比价关系,攻克我们现在对于电价的过渡行政管制,种种问题需要形成一个方案,但是很遗憾,今年没有看到实际工作,但是明年、后年怎么样?十八大以后,按现在中央所说的,这是改革的明确信号,包括这种重大从价格到税收等配套的改革,而这个配套改革,一定会进一步推到财政体制,财政体制怎么样合理化,地方政府怎么打造,地方政府怎么能够在地方体系逐渐培育的同时,又发展阳光制度。再加上更加合理有利的中央和省自上而下的约束。这样大家所批评的,地方基层财政政策,地方理性负债问题。都在这套方案得到解决,这是追求长治久安必须要推行价税财产联动,而它要联系到其它生产要素,比如说金融方面的改革,我们的利润、汇率的改革。

  下面谈谈税制方面的问题。看到财税改革是对全局服务,对整个新时期的市场经济,可持续发展和我们现在所说到的科学发展服务。一定要按照李克强的要求,克服一切妨碍科学发展的体制和机制。税改要包括三个主题词:第一个叫减税。这个减税要在结构性减税方面,把功夫用足。关税环节是不是应该考虑可能的一些资源替代、环境替代更多鼓励进口,能降低关税。营改增已经成了明确的态势,进一步向全国其他省推进,这是今后一段时间,结构税里面一个重头戏。另外小微企业、中小企业的税收优惠,要结合税外负担的清理整合。你现在看小微企业办法,其中有减免办法,有免提高,信号还是很强烈的。

  结构性减税看起来还是有问题,实际上跟税和税外收入跟整个企业优化整合的问题,跟整个内制有内在的联系。比如说鼓励企业的创新活动,我们有非常清晰的政策框架,企业研发RNG,如果认定之后最高可以高到相当于所得税150%的利率,我这儿投资100块钱,你哪儿抵免150的所得税,明显是一个强刺激,就是鼓励企业做研发。但实际的落实肯定有问题,有的是企业自己的报表不能令人信服说明你做这个研发,有的是管理环节有意、无意这个事情没有处理好。所以无意就是它没有这个专业知识,它也没有认真研究上面的政策精神。有意的是说,今年我税收任务压力沉重,我完成任务还非常费劲,我还给做抵免等等,这个情况比较复杂,但是总体来说我们应该双方一起努力,把这个鼓励企业研发,做到贯彻落实。还有其它一些具体结构性减税可以考虑的事项。比如说现在有一个信息,中国达到基本养老的支持体系,除了政府牵头的第一支柱,要发展第二支柱就是企业年终年金。那么第二支柱它应该配合机制,比照美国401条款,要做各税的递延处理,这是一个非常明显的税收优惠。如果你现在工作者的年龄才30岁左右,你到60岁退休。30年里面的个税,你进入基金,企业年金第二支柱之后,30年里面所有的通胀因素,全都有规定,30年以后怎么样数据,这个肯定是算起来非常核算的事情。但是这个鼓励企业年金得到一个税收方面优惠机制,让它更好的发展,这样的一个机制,会影响中国的资本市场,这个企业更活跃,更能发挥作用等等。

  总之,税制改革还会在“十八大”之后努力推行,期间还会碰到各式各样的问题,无论是政府还是企业,都应该坚定改革的立场,共同促进中国税务体制的健康发展。




 


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